參考資料：憲法與上訪

【明慧網2004年2月23日】

一、上訪權的憲法根據

《中華人民共和國憲法》中雖然沒有「上訪」這一概念，但是，公民的上訪權卻可以從憲法的有關規定中推導出來。

憲法第41條第1款規定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。」這裏的「批評」、「建議」、「申訴」、「控告」、「檢舉」正是上訪行為的主要內容。因此，這一款規定的5項權利就可以歸納為公民上訪權。為了保證公民的上訪權，憲法第41條第2款規定：「對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。」

二、越級上訪的憲法根據

公民能否越級上訪呢？答案是肯定的。

憲法第41條第1款第1部份規定：「公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利」。這裏「任何」一詞表明，公民是可以越級上訪的。

憲法第41條第1款第2部份規定：公民「有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利」。這裏的「有關國家機關」既包括上一級，也包括「上上級」，也包括最高級。換句話說，不管它是哪一級，只要在職責上與公民上訪時所要求解決的問題有關，它就是「有關國家機關」，不管它是上級、「上上級」還是最高級。所以，公民是可以越級上訪的。某一個國家機關如果拒絕公民的越級上訪，除非它能證明自己在憲法上與公民所反映的問題沒有職責關係，證明憲法規定它自己沒有過問這一問題的職責。

下面就讓我們分析一下各類國家機關的職責。

（一）國家行政機關的有關職責

　　　憲法第108條規定：「縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。」這裏用的是「下級」而不是「下一級」。根據這一規定，省級政府可以領導本區域內州、縣、鄉三級政府的工作，州級政府可以領導本區域內縣、鄉兩級政府。因此，如果鄉級政府的決定侵犯了公民的合法權益，公民既可以要求縣級政府予以撤銷，也可以要求州級政府予以撤銷，也可以要求省級政府予以撤銷。

　　　憲法第89條第（4）項規定：國務院「統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。」根據這一規定，地方各級政府（包括鄉鎮人民政府）的工作，國務院都有權力、有責任過問。因此，哪怕僅僅是鄉鎮政府的工作對公民的合法權益造成了危害，公民也可以直接向國務院反映，要求國務院承擔領導職責，切實予以解決。

　　　因此，公民與國家行政機關發生糾紛時，是可以越級上訪的。

（二）國家檢察機關的有關職責

　　　憲法第132條第2款規定：「最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。」顯然，國家檢察機關的領導職責涉及到地方各級」和「下級」而不僅僅是「下一級」。既然「上上級」對於「下下級」負有領導責任，那麼，公民如果與國家檢察機關發生糾紛時，也是可以越級（包括越到最高級）上訪的。

（三）國家審判機關的職責

　　　憲法第127條第2款規定：「最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。」這一規定說明，最高人民法院、高級人民法院不僅要監督「下一級」人民法院的工作，而且還要監督「下下級」直至基層人民法院的工作。既然如此，公民如果與法院發生糾紛，當然也可以越級上訪。舉例來說，一個公民如果對一個縣級法院已經生效的判決不服，可以直接向最高人民法院申訴，而不一定要逐級申訴。

三、逐級上訪的憲法根據

根據上面的分析，國家行政機關、檢察機關、審判機關所作出的要求公民必須逐級上訪的規定是沒有憲法根據的。如果逐級上訪的規定能夠成立，除非將前述憲法中規定的「地方各級」和「下級」改為「下一級」，使得「上上級」沒有責任和權力過問「下下級」的工作。

那麼，在現行憲法的框架內，有沒有只能逐級上訪而不能越級上訪的情況呢？答案是：也有。在國家政權機關（相對於治權機關）這一系列內，根據憲法的規定，公民只能逐級上訪。

憲法第67條第（8）項規定：全國人大常委會有權「撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議」；憲法第104條規定：縣級以上地方各級人大常委會有權「撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議」。

這兩條的規定非常明確，上級人大直至全國人大只能監督「下一級」人大的工作，而不能監督「下下級」人大的工作。因此，公民如果和人大發生糾紛，只能逐級上訪，而不能越級上訪。

舉例來說，公民X如果和J鄉人大發生糾紛，他只能先到J鄉人大的上一級人大──丙縣人大──上訪，而不能越級先到丙縣人大的上一級人大──乙州人大──上訪，因為憲法已經規定，乙州人大無權撤銷J鄉人大的決定。只有當丙縣人大作出《不撤銷J鄉人大之決議》的決議之後，公民X才可以到乙州人大上訪，因為根據憲法規定，乙州人大有權撤銷丙縣人大的決議。依此類推，公民X可以繼續逐級到甲省人大和全國人大上訪。

四、上訪遣送和上訪拘留的違憲性

上訪遣送是上個世紀90年代以來，由某些部門規章、某些地方性法規或者地方性規章規定的一項制度，這項制度授權行政機關對所謂的「上訪老戶」（即多次上訪的人）強行關押，然後押送回戶籍所在\地。

這一制度是違反憲法的，因為無論是關押還是押送，都牽涉到公民的人身自由。人身自由權是憲法規定的基本權利，根據《立法法》第8條的規定，只有最高國家立法機關制定的法律才能設立限制人身自由的制度，司法機關、行政機關、地方人大的各種規定都不能設定限制公民人身自由的制度。

這一制度還侵犯了憲法規定的公民的上訪權。公民上訪時如果從事了憲法第41條第1款「但書」部份所禁止的「捏造或者歪曲事實進行誣告陷害」的行為，肯定會被有關機關根據刑法的相關規定處以誣告陷害罪，而不會僅僅遣送了事；公民在上訪的過程中如果從事了殺人、放火等犯罪行為，也肯定會被有關機關依照刑法逮捕、起訴、審判，也不可能僅僅遣送了事。因此，沒有被起訴而被關押遣送的上訪公民肯定都是守法公民，他們被關押的原因僅僅是上訪。將守法的上訪公民關押遣送，屬於壓制公民上訪（申訴、控告、檢舉）的行為，違反了憲法第41條第2款中「對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復」的規定。

近年來，有些地方對於「上訪遣送」的做法覺得還不過癮，對於已經被遣送回戶籍所在地的公民還要再拘留一段時間，這更是一種明目張膽的違憲行為。

近來，出現了對於沒有越級上訪的上訪者和沒有多次上訪的上訪者，也照樣拘留的政治發明。比如2003年5月22日，華北油田石油一中（坐落於河北省任丘市）高三（9）班的一些學生到華北石油管理局信訪辦上訪，有關師生被油田公安機關以「唆使上訪」、「組織上訪」、「聚眾上訪」的罪名處以行政拘留、或者罰款、警告等等處分。但願這樣的政治發明不要普及。

更有甚者，在山東省濟寧市至汶上縣的公路旁，某鄉鎮樹立的巨型橫幅上寫道：「集體上訪違法、越級上訪可恥！」在程維高統治下的石家莊，竟然在京石高速公路石家莊段的路旁樹立這樣的大標語：「堅決打擊越級上訪」。這些恐怕就不僅僅是違反憲法的問題了，恐怕還是赤裸裸的法西斯。

〔轉載自《民主論壇》〕